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Pour des territoires catalyses d'innovation

20/05/2015

 

Missionné par Marylise Lebranchu, Ministre de la Décentralisation et de la Fonction Publique, Akim Oural a remis fin avril 2015 son rapport sur l’innovation territoriale intitulé « L’innovation au pouvoir ! Pour une action publique réinventée au service des Territoires ». Pour faire suite à la contribution de l’Hubservatoire concernant ce projet d’étude, nous soumettons maintenant notre lecture de ce rapport final.

Intéressant diagnostic des conditions d’innovation territoriale, le rapport Oural contient quelques propositions qui permettraient certainement de penser différemment le déploiement des politiques locales et devraient même alimenter un réel débat. Mais plus encore c’est la démarche de recommandation qui nous intéresse, alors que l’on met en avant l’initiation de process et de coproductions plus que de solutions et d’approches top down, les recommandations s'enlisent dans ce que remet en question le rapport. Pour innover, faut-il multiplier les dispositifs innovants ? La puissance publique est-elle encore un objet innovant ?

 

Une définition (enfin) de l’innovation territoriale

 

Akim Oural définit l’innovation territoriale comme « une réponse nouvelle (ou transférée dans un contexte nouveau) à une problématique et/ou à un besoin identifiés collectivement dans un territoire, en vue d’apporter une amélioration du bien-être et un développement local durable».

Quatre caractéristiques combinatoires propres à l’innovation territoriale ressortent de cette définition :

- l’adaptation fine de la réponse à un contexte territorial spécifique détermine son caractère innovant ;

- la mobilisation d’atouts locaux conditionne l’aspect territorial de l’innovation ; 

- l’élaboration d’un modèle économique durable semble décisive dans l’optique de pérenniser l’innovation territoriale ;

- l’adoption d’une logique de coproduction avec les acteurs locaux et notamment les citoyens permet d’assurer l’adéquation entre les besoins formulés et les

solutions apportées.     

            

Un état des lieux sévère

 

Akim Oural recense de nombreuses innovations, initiées par les collectivités, qui sont porteuses de sens mais qui, trop souvent, rencontrent des freins compromettant leur réussite ou leur développement.

 

Des écueils internes : cloisonnement et manque de partage

Le rapport met en évidence les limites rencontrées par des organisations fonctionnant en silos. Certaines connaissances et compétences en ingénierie territoriale font parfois défaut, les empêchant de mener à bien des projets véritablement innovants. De même, les porteurs de projet souffrent communément d’un manque de connexion à certains réseaux et se retrouvent isolés.

Pour pallier cela, le rapport souligne la nécessité de penser différemment l'accompagnement de projets innovants en développant des réseaux de soutien spécifiques à l’innovation territoriale et en faisant appel à un nouveau métier, les « catalyseurs de l’innovation », qui sont en quelque sorte des coachs créatifs facilitant l’émergence des projets. L’accompagnement doit également passer par la mise en réseau des porteurs de projet avec des réseaux d’experts et de partenaires. Ainsi développer un projet innovant sur les territoires semble impossible sans écosystème dédié et donc sans volonté politique constante.

 

Des freins extérieurs

Les obstacles les plus fréquemment cités par les acteurs de l’innovation territoriale concernent le financement et le modèle économique des innovations. Pour faire évoluer les pratiques, il est nécessaire de changer les critères de financement imposés par les acteurs publics, qui ont tendance à favoriser le développement d’innovations technologiques ou de marché.  A cet égard, le recensement de bonnes pratiques mises en place par les collectivités est utile afin de repérer les nouvelles formes d’innovation, les diffuser et faciliter leur accompagnement.  

De même, il existe un certain nombre de blocages juridiques qui freinent le développement de modèles économiques novateurs. L’expérimentation législative a déjà fait l’objet d’une loi organique en 2003 permettant aux collectivités d’innover en dérogeant à la loi générale. Cependant, depuis sa création, cette disposition n’a été utilisée que très rarement du fait de la complexité de sa mise en oeuvre. En effet, la loi autorisant une expérimentation doit préciser : l’objet de l’expérimentation, sa durée (cinq années maximum), les caractéristiques des collectivités susceptibles d’expérimenter, les dispositions auxquelles il pourra être dérogé. Ensuite, les collectivités manifestent leur intention par l’adoption d’une délibération motivée. Puis le gouvernement fixe, par décret, la liste des collectivités admises pour l’expérimentation. Ce processus entièrement dépendant du calendrier législatif national rallonge considérablement la mise en oeuvre des projets expérimentaux.

L’initiative « Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée » lancée par ATD Quart Monde illustre à cet égard la nécessité de faciliter l’expérimentation législative. Ce projet consiste à financer des emplois non délocalisables par le transfert des charges que le chômage de longue durée occasionne. Cette procédure de réaffectation des allocations sociales n’est pas permise par la loi actuelle. Pour aboutir, le projet nécessite l’adoption d’une loi d’expérimentation permettant de rassembler l’ensemble des charges liées au chômage de longue durée dans un fonds local. Si la procédure de loi d'expérimentation était simplifiée, cela réduirait sensiblement la durée d’incubation du projet et permettrait de tester sa viabilité au plus vite. 

                             

La caractère central de la confiance

Une des observations marquantes de ce rapport est la constatation d’un manque de confiance lié à l'appréhension de la nouveauté. Ce ressenti général n’incite pas les agents, en interne,  à « sortir des cadres » puisque l’absence de droit à l’erreur ainsi que le caractère très hiérarchisé de certaines organisations constituent des obstacles importants à l’innovation publique. Ce phénomène est exacerbé par le profil atypique des porteurs de projet externes : entrepreneurs sociaux ou simples citoyens suscitent la défiance de la puissance publique et des financeurs. De l’autre côté, on observe également une perte de confiance de ces mêmes porteurs de projet qui ont le sentiment d’un manque de « pouvoir d’agir ». Les pouvoirs publics sont plus souvent perçus comme un frein pour le montage de projets plutôt que reconnus pour leur capacité d’accompagnement.

 

Les résistances culturelles à l’innovation

Parmi les conditions d’émergence de l’innovation au sein des territoires, figure en première place la nécessité de transformation de la culture de l’administration publique, et des élus eux-mêmes, dans le sens du « faire avec », du « produire ensemble » plutôt que du « faire seul ».

     
                                    Leviers méthodologiques de l’innovation

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(Source : Rapport Akim Oural)


 

Des recommandations (trop) ambitieuses

Akim Oural soumet 18 propositions pour soutenir l’innovation territoriale. On retiendra notamment:

- la constitution d’un réseau d’accélérateurs publics,

- le lancement d’un programme national de résidences créatives,

- la création d’un « Programme Innovation Territorial » dans une double logique de financement et d’accompagnement,

- le développement d’un réseau social national afin de relier tous les acteurs de l’innovation territoriale.

 

Si chaque proposition fait sens et mérite d’être étudiée, cette multiplication des chantiers à ouvrir est, de notre point de vue, contre-productive. Face à l’ensemble de ces préconisations, les agents du service public peuvent, à juste titre, se sentir désemparés. Par où commencer? Quelle est la vision ? L’allongement de la liste des projets à lancer a finalement tendance à entraver la visibilité du levier principal à l’innovation territoriale : la coproduction.

Par ailleurs,  la multiplication de programmes d’accompagnement, de guides de référence et de boites à outils à destination des collectivités est de nature à complexifier un système déjà nébuleux. Ce mouvement d’institutionnalisation, qui confine au solutionnisme (l’innovation par les dispositifs d’innovation) freine l’élaboration d’une puissance territoriale véritablement innovante.

 

On retiendra cependant la proposition 9, visant à « favoriser la mise en place, au sein de chaque territoire, d’un processus de coproduction des services publics avec des acteurs privés ou associatifs pertinents ». Elle semble constituer une base solide pour enclencher une transformation profonde de la culture administrative.

En s’appropriant pleinement de tels processus et en développant activement les conditions d’appropriation d’une loi d’expérimentation, chaque territoire pourrait lancer une politique simple, ambitieuse et fédératrice de coproduction des services publics.

La coproduction pourrait ainsi être le moteur d’une dynamique d’innovation locale ambitieuse, investissant prioritairement les efforts sur l’entretien des conditions de process et de confiance. La mise au centre des pratiques de coproductions conduirait alors, différemment et au delà de ce dispositif, une véritable dynamique de changement et peut être même une manière différente de faire politique. Enfin nous donnerions nous les moyens de réconcilier les citoyens et l’idée d’un projet politique du commun. C’est là, peut-être, la seule raison de mettre l’innovation au pouvoir.

 

Bruno Caillet et Mélanie Paris

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